事实核查：澳洲联邦政府是否有权决定达尔文港租给谁？

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奥德莱雅总理莫里森说，政府“无权”拒绝或批准北领地政府将达尔文港租给中国公司岚桥99年租约的决定。(AAP: Lukas Coch)

澳大利亚总理莫里森说，联邦政府在2015年没有任何权力拒绝或批准北领地政府将达尔文港租约出售给中国利益相关方的交易决定。

这笔价值5.06亿澳元的交易将99年的租约交给了一家中国私营公司的澳大利亚子公司岚桥（Landbridge）。据说这家公司与中国人民解放军有着千丝万缕的联系。

这一合约在当时曾引发争议，直到现在也是如此，特别是考虑到中国在本地区日益强硬的经济和军国主义的战略立场。

然而，在这一交易敲定六年多后的今天，人们仍然质疑为什么2015年的联盟党政府没有采取任何措施对此交易进行干预。最近在被问及达尔文港的那一笔交易时，莫里森总理声称：

“联邦政府没有权力拒绝、批准与该资产租赁相关的任何决定。”

在同一新闻发布会上，他还说：“澳大利亚政府没有授权，没有批准，没有权力予以批准”。

那么，联邦政府当时真的无计可施吗？

皇家墨尔本理工大学（RMIT）和澳大利亚广播公司（ABC）事实核查部门对此展开了调查。

核查的结论

莫里森总理的说法并不是故事的全部。

外国投资审查委员会（ Foreign Investment Review Board，FIRB）在2015年确定，它无权审查达尔文港的交易，因为当时这一设施享受1975年《外国收购和接管法》（Foreign Acquisitions and Takeovers Act）的豁免条款。

然而，澳大利亚国防部和安全机构却对此有着足够的机会来表达关切。

一位专家告诉《事实核查》（Fact Check ），如果国防部和其他机构对国家安全的潜在风险表示严重关切，议会本可以通过立法专门处理这一问题。

此举将要求联邦政府有一个“有效的理由”来寻求推翻该协议。这个理由要在案子送交澳大利亚最高法院审理时站得住脚。

专家说，除了立法权之外，联邦一直拥有非常广泛的权力，特别是在施加政治压力方面的非正式权力。

然而，联邦政府在2015年显然没有对北领地施加任何政治压力来尝试撼动这一决定。

2015年，达尔文港租给了中国公司岚桥的决定曾引发了不小的争议。(ABC News: Matt Garrick)

2015年的租约

2015年10月，由国家自由党（ Country Liberal Party）领导的北领地政府将达尔文港土地和运营的99年租约以5.06亿澳元的价格卖给了岚桥集团。该集团是中国亿万富翁叶成（Ye Cheng）拥有的山东能源和基础设施集团的澳大利亚子公司。

这笔交易立即引发了争议，主要是因为人们担心达尔文地理战略地位临近亚洲，而且达尔文港口周边地区靠近澳大利亚海军及其美国盟友的防御活动范围。

这笔买卖让澳大利亚的主要盟友美国目瞪口呆，因为美国定期轮换在达尔文参加联合军演的海军陆战队。

美国时任总统奥巴马曾在2015年11月的亚太经合组织会议上直接向澳大利亚时任总理特恩布尔（Malcolm Turnbull）提出了他的担忧，并要求未来在类似的决定作出前“事先告知”美国。

时任美国总统奥巴马曾向时任澳大利亚总理的特恩布尔表达了对该交易的担忧。(Facebook: Malcolm Turnbull)

评估这一说法

莫里森总理的说法有一些含糊不清。他说联邦政府没有拒绝或批准租约交易的“职权”（authority）。

狭义上讲，这可以被认为是指准许授权该交易的明确法律。

从广义上讲，这可以被认为是指政府有能力或权力找到一种阻止交易进行的方法。

在出售99年租约时，莫里森先生曾是特恩布尔政府的国库部长。(ABC News: Jed Cooper)

虽然“授权”一词可能暗示了狭义的解读，但在同一新闻发布会上，莫里森先生后来还使用了“权力”（power）一词。

“正如我所说，澳大利亚政府没有授权，没有批准，没有权力批准。”

莫里森先生还说，没有批准或拒绝该交易的职权是“我必须要解决的问题，在我解决了这个问题，制定了立法，以确保我们对该......港口发生的事情保持密切监督与关注”。

这不禁让人怀疑，联邦政府在知道该交易在谈判的情况下，是否可以在2015年10月租约敲定之前就解决这个问题。

此外，莫里森先生有关缺乏“批准”该交易权力的评论，涉及政府是否有权拒绝的问题。

外国投资审查委员会的程序

外国个人或实体在澳大利亚的大多数收购或投资都必须经过外国投资审查委员会的审查，如果该交易可能“违背国家利益”，那么该委员会将向国库部长提出建议。

审查是在个案的基础上进行的，而且过程不透明。最终决定权在国库部长手中。

达尔文港租约时的国库部长是莫里森先生，他于2015年9月担任该职位。

国库部告诉参议院委员会的一项审查说，它在2014年12月开始审查拟议的租约出售，因为达尔文港是“关键基础设施”。

国库部在2016年1月提交给该委员会的文件中说，它在这个过程的早期就意识到，将达尔文港租给外国私人投资者可以不受《1975年外国收购和接管法》的约束，这取决于北领地政府选择如何构建这一租赁。这是因为直接从澳大利亚各级政府获得的利益通常不需要外国投资审查委员会的批准。

北领地政府决定将该交易分为两部分：港口、土地和基础设施的租赁，以及出售一家经营该港口的公司。

该租约免于外国投资审查委员会的批准，因为它没有达到纳入审查的价值门槛，而且是州政府资产。(ABC News: Xavier La Canna)

在这种结构显露出来之后，外国投资审查委员会没有完成对该交易的审查，也没有向莫里森先生提供正式建议。

国库部告诉该委员会说，该交易的结构方式使其不受外国投资审查委员会的审查，因为租赁和出售都隶属豁免条款。

土地租赁隶属当时的《1975年外国收购和接管法》第12A(7)条中的一项特定豁免。

该条款禁止外国投资审查委员会审查涉及外国实体收购城市土地权益的交易，如果该资产是由联邦、州或领地出售的。

第二部分，即港口运营商的出售，属于《1975年外国收购和接管法》的配套法规，该法规认为，如果某家公司的价值低于2.52亿澳元，则不需要外国投资审查委员会审查。

北领地政府在2015年9月告诉外国投资审查委员会，该港口运营商的资产低于2.52亿澳元，所以它没有达到外国投资审查委员会审查的价值门槛。

那么国防和国家安全问题呢？

国防部告诉参议院，在租赁前，它没有安全顾虑。(Supplied: NT Government)

外国投资审查委员会并不是孤立地工作：它可以也确实将外国投资建议提交给其他某些联邦机构和部门，以听取他们的关切或反对意见。

在达尔文港租赁这一个案中，外国投资审查委员会时任主席布莱恩·威尔逊（Brian Wilson）告诉参议院委员会说，外国投资审查委员会、国库部、国防部、各安全机构、总检察长办公室和北领地政府就该港口的私有化进行了一年多的磋商。

威尔逊先生说，在2015年上半年，他多次寻求国防和安全机构的回应，以确定他们是否有任何反对意见或担忧。

有两次，他得到的答复表明对国家安全的潜在风险没有担忧，所以他要求这些机构 “在尽可能高的级别”上进行第三次审查。

国防部告诉参议院委员会说，它在2015年7月被要求评估岚桥公司的提议，并得出结论，它对岚桥公司成为拟议的收购者没有安全方面的担忧，也没有对国防部未来进入或使用达尔文设施的担忧，因为租赁只影响港口的商业区域。

国防部在其提交的文件中说，即使外国投资审查委员会进行了全面审查，虽然它没有这样做，国防部仍然不会有任何担忧。

当该交易于2015年10月正式宣布时，国防部在时任国防部长丹尼斯·理查森（Dennis Richardson）的要求下进行了又一次审查。同样，它没有发现任何问题。

理查森先生在2015年11月告诉《澳大利亚人报》说，国防部已经“彻底”审查了此事，并称认为中国方面将利用租赁作为掩护来监视海军舰艇是 “业余人士的观点”。

“像中国方面可以在那里建立一个基地的说法根本经不起严密的审查......这些问题，当你审查它们时，就像大热天放在汽车引擎盖上的黄油一样迅速坍塌了。”

应该指出的是，至少有一位联邦政府的部长在岚桥交易宣布时表示热烈欢迎。2015年10月13日，时任贸易和投资部长安德鲁·罗布说，这是“中澳自由贸易协定所带来的澳中商业关系增强的一个有力标志。”

离开议会后，罗伯先生开始为岚桥公司工作。(ABC News)

罗布先生说：“岚桥公司对达尔文港发展的承诺将是对澳大利亚北部发展的巨大刺激，成为港口上游供应链中重大投资进入农业、资源和能源以及经济基础设施方面的催化剂。”

岚桥交易四个月后，罗布先生辞去了部长职务。他在2016年7月的选举中退出了议会，并几乎立即接受了岚桥公司顾问的工作。

这一职务于2018年底结束。此后，他对他的前联盟党同事和澳大利亚的安全机构提出了尖锐的批评，认为他们助长了“有毒的”反华情绪。

从那以后

在这几年中，联邦政府修订了有关外国投资审查委员会决定的法规，以确保各州和领地的资产销售不再完全免于审查。

联邦议会已经通过了新的法律，允许联邦干预涉及国家安全问题的基础设施资产交易。

2021年5月，内阁的国家安全委员会寻求再次审查这一港口租赁对国防利益和国家安全的影响。2021年12月，这一审查结果被透露给了《澳大利亚人报》。

审查再次得出结论，没有任何问题，也没有提出正式建议让政府进行干预。

那么《国防法》呢？

在达成这份交易时，理查森先生是国防部秘书长。(ABC News: Nicholas Haggarty)

在2015年11月接受《澳大利亚人报》采访时，理查德森先生说，澳大利亚当局可以在任何危机时刻利用《国防法》夺回对港口的控制权。

他告诉该报，“我们有《国防法》的权力。我们可以宣布紧急情况，承租人会被指示做我们要求的事情。”

理查森先生在2015年12月告诉参议院委员会说，国防部在2015年5月与北领地政府签署了一份有关港口的许可证契约。

“它涉及到进入的问题，”他告诉委员会说，“它专门认可了突发事件和突发事件中的国防权利。它专门认可了《国防法》规定的国防紧急情况。”

他告诉委员会，在公开宣布岚桥交易前不久，内阁的国家安全委员会听取了简报，并且 “特别提请注意，即使各部门和机构提出反对意见，联邦也无能为力，因为《[1975年]外国收购和接管法》”。

近来，特恩布尔先生持不同观点。他在一系列推文中说，联邦政府“实际上当然可以阻止这项交易——如果国防部和安全情报局当时持不同观点，这项交易不会发生。”

专家们怎么说

出庭律师拉克兰·摩尔沃斯（Lachlan Molesworth）是澳大利亚外国投资咨询公司的董事，该公司是一家专业咨询公司，为那些可能需要外国投资审查委员会审查的交易提供建议。

他从2015年6月到2018年3月在国库部工作，并且是国库部长的法律顾问，具体负责外国投资、税收和金融服务。

说白了，摩尔沃斯先生当时可能向莫里森先生提供了有关此事的建议。

摩尔沃斯先生说，莫里森先生说 “联邦政府没有权力 ”是正确的。

他说，在岚桥公司购买租约时，由于当时根据《1975年外国收购和接管法》适用的豁免权，联邦政府不能使用任何外国投资审查委员会审查或否决权进行干预。

同样，也没有适用的权力以国家安全为由阻止该交易。他说，从理论上讲，议会可以基于国防方面的考虑通过一项法律，以阻止这一交易。但他说，任何这样的法律都需要 “一个正当的的国防理由，否则最高法院可以认定它违宪且无效”。

“这是一个很长的说法，如果国防/军方找到一个正当的理由，认为达尔文港[交易]违背了我们的国防利益，那么议会可以制定一项法律来阻止这种交易的发生，或者赋予联邦政府能够采取行动的权力。”

“但这需要找到那个正当的国防理由，”他说。

他指出，现在已有法律允许联邦政府基于国家安全考虑进行干预。它们是《2018年关键基础设施安全法》和对《1975年外国收购和接管法》所作的修正。

他说：“这些新法律基本上意味着国库部长和内政部长现在可以阻止任何涉及基础设施或可能引起‘国家安全关切’的事情。”

但摩尔沃斯先生说，前国防部长理查森在参议院委员会上提出的建议，即“即使各部门和机构提出反对，联邦也无能为力”严格来说是不正确的，因为如果有议会支持和适当的宪法基础，议会可以进行立法修改。

美国研究中心的史蒂文·科迟纳（Stephen Kirchner）说，莫里森先生的说法“严格来说既正确也不正确”。

他暗指政府的重大政治权力，指出“联邦可能没有必要让法定机构参与进来，就能让北领地政府做出不同的决定”。

科迟纳博士说：“联邦的强烈反对可能已经足够了，但当时并没有出现这种情况。

“大多数人都同意，这个过程本来可以做得更好，无论结果如何，所以有了后来立法的变化。

他指出，虽然最近的立法变化毫不含糊地将此类交易纳入了联邦的管辖范围，但联邦政府并没有选择解决这笔交易。

澳大利亚战略政策研究所的执行主任彼得·詹宁斯一直是这一港口交易的强烈批评者。

从2009年到2012年，他一直是国防部负责战略的副秘书长，这个职务要求他考虑国防部对提交给外国投资审查委员会的许多外国投资申请的潜在担忧。

他告诉事实核查小组说，出售港口租约是一个“天大的错误，一个巨大的失败”，反映出特恩布尔政府“极其糟糕的政策错误”，当时一众新部长刚刚宣誓入职该政府。

他说：“现在政界任何一方的政治家都不会为它辩护。

詹宁斯先生表示，政府中似乎没有人妥善关切或完全了解将港口交给一个中国实体的影响。

他说，即使这项交易让一些联邦部长感到惊讶，“如果是明智的处理，他们会说，‘等一下，让我们暂停一下，我们会来看一下’”。

他说，在那个时候，联邦政府本可以对北领地施加巨大的政治压力。

澳大利亚研究所的阿伦·贝母（Allan Behm）也提出了同样的观点。他说，莫里森先生的说法是错误的，不啻于“咬文嚼字，强词夺理”。

在贝母先生看来，“authority”一词可与“power”一词互换，皆为权力之意，而联邦政府本可以向北领地大力施压以阻止该交易。

“联邦政府在几乎所有方面都拥有巨大的经济、政治和法律权力。如果它想干预一件事，它总会找到办法来实行的。”

“这是程序的失败，所以你就知道为什么他[莫里森先生]希望用这些细枝末节来掩盖自己。”

首席研究员： Leonie Wood

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