美国产业保护主义的回归：再评《芯片与科学法案》（图）

本文转载自FT中文网，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。

该法案反映了美国政府对全球化路径的一种新的理解和设计，即全球化要更多地反映美国利益、美国优先，而非延续过往的做法。

法案是维护美国国家利益的寻变

长期以来，美国引领的全球化的主要特征之一是，美国本土制造业外包。但近年来，在新冠疫情冲击下，美国这一全球超级大国的脆弱面逐渐暴露。中国的本土研发，以及中国在芯片产业上展现出的强大进取雄心，促使美国政治精英必须正视本土芯片所面临的产能不足、供应链脆弱和人才缺乏问题，必须逆转过往的全球化方式，才能持续保持美国的产业领导力，这甚至关系到美国霸权的存续。美国要实现再工业化、实现制造业回归的道路异常艰难，这不仅源于美国的产业结构，更在于既有的全球化已经演化为美国的一种牵制力量，美国习惯于现有的“外包-进口”为主的全球化模式，业已形成路径依赖，而以行政力量推动制造业的回归显然有悖于全球化，但美国从国家安全和获取竞争优势的角度出发，不得不这样做。

美国政治过程复杂，竞争激烈，但各派系会在短期利益、国家利益以及战略安全利益中实现某种妥协。美国政治精英为使这一法律通过，实行了最广泛的国内和国际政治动员，其代价高昂，具有典型的政府干预市场和产业引导特征，但从美国国家利益角度看，有其必要性。美国善于用立法的形式总结国家所面临的挑战和应对内外部挑战的策略，这是其制度使然。在美国产业保护加持下，经济民族主义可能伴随全球化始终，区域化与分割会成为未来全球战略产业分布的重要特征，先进工业尤其是军民两用技术产业的发展会越发突出国家特征和国家能动性内涵。美国政府通过立法赋予相应措施合法性，推动芯片产业回归这一行为拥有法律的权威和合法性。

法案核心是弥补美国短板而非制裁中国

美国政治精英善于修补本土工业经济的不足。首先从法案获得较高的支持和投票表明，美国民众总体支持这一立法，包括众议院以及参议院，都是以相对高票通过，这反映了美国政治精英与民众的某种共识，即美国到了必须改变的地步。但由于美国特殊的政治制度以及分权制衡、政策导致的政治泡沫等因素，部分政治精英仅从其代表的利益集团的角度出发，试图阻碍这一立法，这是使这一法案从提议到最终签批通过消耗长达两年时间的主要原因。同时，美国这一规模空前的芯片刺激法案，上千亿美元的刺激方案，这一利益蛋糕如何分配？美国联邦政府与州政府会如何博弈？各政党派系如何借助博弈来增强己方的政治优势，这又是问题的另外一面。但总体看，美国政府的危机意识很强，尽管国内政治纷争复杂，但政府对核心产业发展的政治动员能力并没有弱化。

在国际上则存在复杂的反馈，一方面，必须看到美国拥有全球一流的营商环境和广阔的消费市场，适合芯片企业投资并实施对外出口。美国政府所提供的优惠政策具有空前的吸引力，这会减少芯片企业很多的赴美投资成本，当然会吸引部分企业前往美国投资；另一方面，由于绿地投资普遍具有战略性，任何企业都会审慎地设计对美投资路径，尽量减少沉没成本，并考虑在兼顾既有存量投资利益的同时，扩大在美的增量利益。当然这是一个相当复杂的权衡利弊的过程。中国是这一立法的针对方，中国作为全球化的最大获益方和推动者之一，当然反对美国这一偏颇并损及中国利益的立法，因为这使得中美之间的竞争更加复杂，更加转向国家产业政策竞争。同时，一些芯片巨头，如台积电、三星、LG等，在中国拥有广泛的利益，这些跨国公司及其母国（地区）政府不可能完全忽视和放弃中国市场，但这一立法无疑让这些行为体陷入某种选择困境。

无论外界如何定义该法案对中国的挤压和市场排斥，该法案核心的目标都在于弥补美国本土芯片产业不充分和供应研发不足的短板。在与中国的竞争中，美方希望控制更多的核心战略资产。此外，民主党在中期选举之前推动立法，有显著的获取政治优势的考虑。此前特朗普政府亦推动产业回归，但“雷声大雨点小”。拜登的决心与行动，与特朗普的政策结果形成了鲜明对比。在与中国这一竞争对手国的竞争中，美国开始采用特定的产业政策，部分放弃了“小政府”的商业自由主义。这也反映了中美竞争对美国内部政治存在某种塑造能力，即中美竞争产生的国内政治效应。法案表现出典型的零和博弈色彩，美方已经禁止相关企业向中国出售10纳米及以下制程的EDA软件，这在很大程度上会限制中国芯片的发展。美国政府认定，在未来的综合国力竞争中，芯片是核心是重点是工业的“神经”，具有牵一发动全身的作用，所以其下了重注。而排斥、打击、削弱中国，禁止关键技术和产品的对华投资与贸易，是美国从国内产业动员方面服务对华中长期战略。

全球化路径可能面临改写

该法案反映了美国政府对全球化路径的一种新的理解和设计，即全球化要更多地反映美国利益、美国优先，而非延续过往的做法，即开放市场、实施知识产权付费、提供公共物品让非盟国“搭便车”。美国政治精英已经认识到实施特定产业政策才能与中国竞争，因为美国长期界定中国是“威权主义”国家，排斥中国式政商关系，指责中国政府控制一切、政商不分。实际上，美国对华的现实主义政策中，表现出很强的进攻性现实主义和“零和博弈”思维，美国亦要拿起保护主义和产业政策手段与中国竞争。在国际规范行不通的背景下，比如中美BIT谈判无疾而终、国际区域经贸规范乱而杂的现实下，美国转向树立国内立法规范，以推动对手国行为的变化。从商业利益冲突转向战略产业冲突，是中美冲突深化的一个重要标志，该法案在中美产业竞争中具有“分水岭”的作用。

中美系统性竞争涉及国际动员能力较量

除芯片法案之外，美国还在推动一个芯片四方联盟（Chip4）。这是美国加强产业与对同盟的领导力，塑造中国为利益他者、行为他者、市场他者，简言之就是要切割中国、孤立中国。目前看，全球化走向深度分裂、碎片化，地缘政治利益冲突严重介入全球化进程，最终会产生消极的影响和外溢。法案的通过会使国际竞争衰减，国际关系集团化、对立化，大国的冲突走向深化。法案本质上是传统的保护主义在工业4.0环境下的升级版，体现了美国式产业保护与地缘政治经济的结合。有一种声音担心，美国芯片法案签署后，会扰乱国际供应链，其实，这是必然的，毕竟法案反映出美国利益优先以及全球化的深刻分裂和对立，过往全球化下芯片、半导体供应链无法实现可持续供应和安全，还在某种程度上削弱大国利益。美国力图用国内政治塑造新的有利于美国国家利益和竞争力增长的“机会窗口”和逆势全球化，实际上是全球化的倒退，并不符合跨国公司和美国的长远利益。中国被排除在先进的技术之外，中美经济相互依赖会更加走弱，全球两大经济主体的矛盾越发公开化、尖锐化。

与贸易保护主义和投资保护主义不同，产业保护主义使国家之间的竞争越发走向微观和细分，在涉及国家安全与战略利益的产业上，美国政府一点都不含糊，以立法的形式进行最大的政治与产业动员，这在世界产业保护主义历史上是一个标志性事件。

本文转载自FT中文网，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。