侠客岛：中央再提对香港的“全面管治权” 意味深长

“要全面准确贯彻’一国两制’方针，牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权，深化内地和港澳地区交流合作，保持香港、澳门繁荣稳定。”

十九大报告中的这句话，引起了不小的反响。最近，尤其在香港和国际上，不少舆论都在讨论这个“全面管治权”是什么意思。甚至有外媒信誓旦旦地解读称，这或许意味着未来中央将对香港进行“鹰派”式的管治。

因此，我们可以好好聊聊这个“全面管治权”到底是什么意思，未来将如何影响香港施政。

概念

事实上，“全面管治权”并非十九大报告首创，甚至并不算是一个“新词”。2014年6月，国务院新闻办发表的香港“一国两制”实施状况白皮书，其中就明确指出，中央对香港拥有“全面管治权”。

那么，“全面管治权”是什么意思？

不难理解。在我国这样的单一制国家里，国家主权优于各行政区划存在，地方行政区并不具备主权特征。各地方行使的权力（行政权、自治权等）并非地方固有，而是由中央根据宪法和法律授予。即使是“高度自治”的港澳地区，也并不例外，其“高度自治权”，恰恰是中央根据宪法和基本法授予的。

因此，对包括港澳地区在内所有地方行政区域，中央（国家）拥有全面管治权，这是符合法理、且理所应当的。

这个“全面管治权”包括什么呢？还是回到2014年的《白皮书》。该文件指出：“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权，既包括中央直接行使的权力，也包括授权香港特别行政区依法实行高度自治。对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”

这意味着什么呢？香港大学副教授阎小骏这样总结：一，创制香港特别行政区、立法、释法、修法的权力；二，组建特区政权机关、监督行政长官及特区政府的立法和施政、以及向特区政府作出新的授权的权力；三，直接管理与特区有关的外交事务与香港防务的权力。

有的人觉得这种提法很突兀？那我们不妨回顾一下“初心”。

一国两制的框架最初创立，是为了解决台湾问题的。1983年，邓小平谈到此事时说，祖国统一后，台湾特别行政区可以有自己的“独立性”，包括司法独立、拥有军队（不能构成威胁）、大陆不派行政人员去台等。首先应用于香港问题后，则根据宪法和基本法规定，相应进行授权规定。

因此可以看出，这一政策从提出起，“一国”就是目的和基础，“两制”则是过程和手段，两者孰轻孰重，一目了然。显然，这一框架提出之初，就兼具了灵活性与务实性。

而“主权”与“治权”，从中英谈判香港问题时就的确是交锋的核心议题。

核心

在香港和国际上，有一些观点认为，“一国两制”理所当然就是“一国两治”，北京只应管理属于主权范围内的外交与防务，其他所有特区的管理事宜都应该属于“治权”范围，完全应该由港人自行行使，中央政府不得干预。这种误解发展到极致，甚至出现了所谓“次主权”、“中国干预香港内政”等言论。

这种观点是经不起历史和现实考验的。

根据阎小骏的叙述，1982年撒切尔夫人访问北京，正式商谈香港前途时，“主权换治权”曾是英方谈判的底线。实质上，这个方案希望中国仅保留对香港的“名义所有权”，在管治上，香港应该继续听命于英国政府和代理人，即中国内地和香港由完全不同的政府来实施管治，从而分割中国对其固有领土的实质管治权。

那么，当时的领导人怎么说的呢？来看两则材料。

“英国想用主权来换治权是行不通的。希望不要在治权问题上纠缠，不要搞成中国单方面发表声明收回香港……希望撒切尔夫人和她的政府采取明智的态度，不要把路走绝了。中国1997年收回香港的政策不会受任何干扰，更不会有任何改变，否则我们就交不了账。”（1983年，邓小平会见英国前首相希思）

“你们想拿主权换治权，延续1997年后对香港的殖民统治，这是根本行不通的。要中国政府接受这种荒谬的主张，等于是要中国政府同英国政府签订一项新的不平等条约。你们应该清楚，中国不是阿根廷，香港也不是马岛。”（1983，时任外交部副部长周南对英国驻华临时代办）

可见，主权与治权不可分割，始终是北京坚持的核心观点。

1987年，会见香港基本法起草委员会时，邓小平还有这样一段富有远见的话：

“切不要以为香港的事情全由香港人来管，中央一点都不管，就万事大吉了。这是不行的，这种想法不实际。中央确实是不干预特别行政区的具体事务的，也不需要干预。但是，特别行政区是不是也会发生危害国家根本利益的事情呢？难道就不会出现吗？那个时候，北京过问不过问？难道香港就不会出现损害香港根本利益的事情？能够设想香港就没有干扰，没有破坏力量吗？……

如果中央把什么权力都放弃了，就可能会出现一些混乱、损害香港的利益。所以，保持中央的某些权力，对香港有利无害。大家可以冷静地想想，香港有时候会不会出现非北京出头就不能解决的问题呢……总有一些事情没有中央出头你们是难以解决的。……如果变成行动，要把香港变成一个在’民主’幌子下反对大陆的基地，怎么办？那就非干预不行。”

2015年，全国港澳研究会会长陈佐洱则说了这样一番话：“香港特区的普选之争……实质是管治权的归属问题。特区管治权是国家政权的一部分，兹事体大，不容有失。”

“兹事体大、不容有失”——可以说，对于特区的管治权，北京的观点是再明确不过了。正如阎小骏评论的那样，“在八十年代国力那样弱的情况下都不曾在’主权治权不可分割’的问题问题上退让半分，怎么可能在21世纪的今天、在管治权这个核心议题上让步？”

用这位学者的话来说，“香港归根结底是中华人民共和国中央人民政府直辖的一个特别行政区，北京有完全的主权和治权；香港既不是受保护的’自治领’，也不是独立或半独立、享受’次主权’的政治’异邦’。香港社会要寻求进一步的生存、发展和自治空间，就首先必须坦然接受这个最基本的政治现实。”

如果说罗大佑一曲《皇后大道东》，唱出了部分港人回归前的犹豫与彷徨，那么回归后，香港社会有些人思想却翻转180°，对“一国两制”和基本法的认知存在“过高想象”，也就是对高度自治权怀有不切实际的期望。有香港本地人士语带反讽地撰文说，以为回归就是“换一换国旗区徽，改唱义勇军进行曲”而已，这些已充分表达了“我们那份澎湃的爱国情操”，恕难做得更多了。

这种“回归”认知多肤浅虚伪呢？我们不妨再回溯一下历史——

1984年，邓小平这样说：“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港……什么叫爱国者？爱国者的标准时，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”

对照现实，“初心”仍具启示意义。最近多次出现的香港球迷嘘国歌事件，便是对其反讽的极度反讽。而有人在抗议中展示港英时期的殖民地旗帜，打出“鸦片战争万岁”和“南京条约万岁”的标语，对中央和内地民众的刺激伤害，更是难以估量。

事实上，经历2003年的国家安全立法争议、2010年的政改争议和2012年的国民教育课争议后，2014年的全面管治权论述，有深刻的历史渊源和与时俱进的时代背景。如果抱着刻舟求剑的思维看“一国两制”，恐怕行不通。香港社会要寻求进一步生存、发展和自治的空间，首先就必须坦然接受这个最基本的政治现实。

别忘了，港澳虽没有实行人代会制，也没有搞“三权分立”或联邦制，但高度自治并非完全自治，也不是分权，更不是特区固有的权力，而是来源于中央全面管治权的授权。

毕竟，“五十年不变”，不等于五十年放任不管。

这些年香港社会的非法“占中”、旺角暴乱、个别候任议员宣誓时辱国，凡此种种，正应了邓小平的话，某些势力要把香港“变成一个在’民主’的幌子下反对大陆的基地”，中央当然要及时亮剑，人大常委会主动释法。坚决遏制和打击“港独”势力，定分止争、释疑解惑的效果背后，体现的就是“全面管治权”的力量。

换言之，这是中央政府一以贯之的政治底线，也是已经成为现实的政治操作。

现实

明治病之术者，杜未生之疾；达治乱之要者，遏将来之患。用好全面管治权，中央和特区形成良性互动，是“推进国家治理能力和治理体系现代化”的应有之义。

全面管治权必须得到香港社会的理解与支持。根据阎小骏的观察，香港社会运动的不断激化和“港独”势力的泛起，对香港特区的管治形成新的干扰，这种干扰“对两地之间的政治互信杀伤力非常大”——

比如，有些境内外势力“打着红旗反红旗”，故意混淆、曲解“一国两制”的初心，对全面管治权横挑鼻子竖挑眼，发出“香港只有一国、没有两制”之类的奇谈怪论，臆度中央收紧高度自治权，甚至“全面接管”云云。再加上香港经济一体化带来的竞争、收入分配不均、住房置业困难等带来的社会分化，很容易转为对政府和相关政策的不满。这些，对港澳尤其是香港建立足够的政治认同，形成了不小的挑战。

从构建认同到知行合一，都需要足够的信心、耐心和智慧。用这位学者的话说，“一个与国家主体政治秩序离散多年的现代都市，要重新整合进政治主体的制度体系和宪法秩序，同时又要保持自身的独特性，这本身恐怕就是人类历史上最宏大和艰深的政治难题之一”。

面对挑战破解难题，就要确保“一国两制”的实践不动摇、不走样、不变形，必须以“咬定青山不放松”、“任尔东西南北风”的战略定力，牢牢牵住“全面管治权”这个牛鼻子。在岛叔看来，这也是习近平特意点明“全面管治权”的内在原因。过去我们谈“高度自治权”多，谈“全面管治权”少；如今，在舆论引导和思想意识上，这个纠偏则是必须首先完成的。